BK PHA X, POLITIK HUKUM AGRARIA

 

 

BK PHA X, POLITIK HUKUM AGRARIA

KULIAH Ke-10 SENIN, 4 JANUARI 2021, JAM 08.30 – 10.30

JURUSAN ; PEMERINTAHAN FISIPOL UDA

PENGASUH; REINHARD HUTAPEA

⌂

REFORMA AGRARIA BAGI PEMULA

Oleh: Gunawan Wiradi

Pengantar

Kuliah ke-10 ini adalah puncak mata kuliah Politik dan Hukum Agraria. Kuliah yang tidak sekedar mendeskripsikan konsep-konsep agraria sebagaimana kuliah-kuliah sebelumnya, melainkan untuk mendalami lebih jauh apa yang dimaksud dengan Reforma Agraria.

Kata, istilah, atau konsep sakti, yang terus diperbincangkan dari waktu ke waktu, namun masih jauh dari implementasinya. Pada waktu Soekarno berkuasa, telah ditempuh UUPA, yakni UU No 5 Tahun 1960, akan tetapi sebagaimana kita bahas dalam kuliah-kuliah yang lalu masih jauh dari harapan. Jurang antara harapan dan realitanya masih sangat jomplang. Beberapa pakar agraria, seperti Prof Dr Maria Sumardjono, bahkan mempertanyakan apa masih ada UU tersebut…...

 Dua tahun yang lalu Presiden Jokowi membuat Kebijakan/Perpres tentang kebijakan agung itu, yakni Perpres No 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agraria. Beberapa pakar, juga telah memberikan tanggapannya, termasuk Gunawan Wiradi (lihat pada kuliah ke-9), yang teori – konsepnya tentang Reforma Agraria akan kita bahas pada kuliah ini.

Akan tetapi, karena Perpres tersebut masih baru, kita belum bisa menelaah empiriknya lebih jauh. Sebagai pengantar untuk memahami tulisan Gunawan Wiradi, lebih dulu, akan di deskripsikan kembali “arti dan tujuan” dari Perpres tersebut dibawah ini

Perpres No 86 Tahun 2018.

Arti

Pasal 1 angka 1 Perpres No 86 Tahun 2018

Reforma agraria adalah penataan kembali struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang lebih berkeadilan melalui penataan asset dan disertai dengan penataan akses untuk kemakmuran rakyat Indonesia.

Penataan asset (Pasal 1 angka 2)

Adalah penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dalam rangka menciptakan keadilan di bidang penguasaan dan pemilikan tanah

Penataan akses (Pasal 1 angka 3)

Adalah pemberian kesempatan akses permodalan maupun bantuan lain kepada subjek reforma agraria dalam rangka meningkatkan kesejahteraan yang berbasis pada pemanfaatan tanah, yang disebut juga pemberdayaan masyarakat

Tanah Objek Reforma Agraria (TORA)  Pasal 1 angka 4

Adalah tanah yang dikuasai oleh negara dan/atau tanah yang telah dimiliki oleh masyarakat untuk diredistribusi atau dilegalisasi

Tujuan

Pasal 2 Perpres No 86 Tahun 2018.

1.      Mengurangi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah dalam rangka menciptakan keadilan

2.      Menangani sengketa dan konflik agraria.

3.      Menciptakan sumber kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat yang berbasis agraria melalui pengaturan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah.

4.      Menciptakan lapangan kerja untuk mengurangi kemiskinan.

5.      Memperbaiki akses masyarakat kepada sumber ekonomi.

6.      Meningkatkan ketahanan dan kedaulatan pangan.

7.      Memperbaiki dan menjaga kualitas lingkungan hidup.

Selanjutnya sebagai pendalaman, perbandingan. dan artikulasi.  bacalah tulisan Gunawan Wiradi di bawah ini

 

∏
Reforma Agraria Untuk Pemula

1.    Reforma Agraria Apa Itu ?
I. Pengantar
1. Sudah sama-sama kita saksikan, selama lebih kurang 20 tahun terakhir ini, konflik
sosial merebak dimana-mana, meliputi semua sektor, dan hampir di semua
wilayah.
2. Jika di telaah secara cermat, hampir semua kasus-kasus konflik tersebut, yang
ribuan jumlahnya, pada dasarnya adalah merupakan konflik agraria, yaitu konflik
memperebutkan sumber-sumber agraria (tanah, air, tanaman, tambang dan
sebagainya).
3. Sebagian dari kasus-kasus konflik tersebut memang terbungkus dengan nuansa
konflik agama, etnik, kedaerahan dan lain-lain “SARA” (Suku, Agama, Ras dan
Antar golongan). Namun pada hakekatnya, sumber utamanya adalah masalah
agraria. Mengapa “bungkus”-nya, atau “panggung”-nya menjadi demikian
bermacam-macam? Hal itu diduga karena dua hal:
        a. Ada “tangan-tangan” dari kekuatan-kekuatan yang memang ingin menguasai
            sumber-sumber alam Indonesia, merekayasa dan membelokkan masalahnya,
            sehingga masalah intinya terkaburkan.
       b. Selama lebih kurang 30 tahun, lidah rakyat terpasung. Sekalipun sudah masuk
           ke era reformasi, tetapi aspirasi rakyat (pendapat atau cita-cita) yang
            sesungguhnya, menjadi tidak terekspresikan sebagaimana mestinya. Rakyat
           masih mengalami trauma masa lalu, akibat intimidasi oknum-oknum aparat
           bersenjata yang dengan mudah memberi cap bahwa mengangkat masalah
           agraria adalah berbau komunis. Akibatnya, rakyat mudah dibelokkan, isu
           agraria digeser menjadi isu “SARA”.
4. Alangkah pentingnya bagi pemimpin baru, untuk mulai menyadari bahwa sumber
utama krisis multi-dimensi yang membuat Indonesia terpuruk ke dalam kondisi
sekarang ini adalah kebijakan politik ekonomi orde baru yang mengingkari cita-cita para pendiri Republik. Orde Baru tidak meletakan masalah Reforma Agraria
sebagai basis pembangunan. Tanah sebagai salah satu sumber agraria justru
dijadikan “komoditi strategis”. Untuk memfasilitasi kepentingan modal (khususnya
modal asing).
5. Sadar atau tidak, sengaja atau tidak sengaja. Bangsa Indonesia, khususnya generasi
Orde Baru telah melupakan sejarah bangsa. Sejarah Undang-Undang Agraria
Kolonial 1870; sejarah kebjakan agraria zaman Jepang; sejarah perjanjian KMB
(Konferensi Meja Bundar); sejarah pembatalan KMB; dan lain-lain fakta sejarah
yang berkaitan dengan soal agraria; semuanya itu dilupakan! Atau, sengaja dihapus
dari ingatan orang.
6. Dapat dipahami bahwa karena hal-hal tersebut di atas, maka dalam pemilu 2004
yang baru saja berlangsung ini, tidak satu pun partai politik yang secara tegas
mengangkat isu agraria. Kalaupun ada satu dua partai politik mengangkat masalah
agraria, tetap gemanya hampir tak terdengar.
7. Demikianlah, uraian singkat tersebut diatas itu dianggap penting, agar para
pemimpin baru nanti mulai menyadari bahwa masalah dasar yang diperlukan bagi
terwujudnya cita-cita kemerdekaan adalah masalah agraria dalam arti luas.

Catatan ringkas berikut ini sekedar merupakan pintu masuk untuk memahami masalah pembaruan agraria, atau istilah yang sudah mendunia, Reforma Agraria (Bahasa Spanyol)

2.   II. Makna dan Isi Reforma Agraria Secara Umum
1. Pengertian:
“Reforma Agraria” (RA) atau “Agrarian Reform” adalah suatu penataan kembali
(penataan ulang) susunan pemilikan, penguasaan, dan penggunaan sumber-sumber
agraria (terutama tanah), untuk kepentingan rakyat kecil (petani, buruh tani,
tunakisma, dan lain-lainnya), secara menyeluruh dan komprehensif (lengkap).
2. Penjelasan:
“Penataan ulang” itu sendiri kemudian dikenal dengan “Land Reform”.
“Menyeluruh dan Komperhensif”, artinya, pertama, sasarannya bukan hanya tanah
pertanian, tetapi juga tanah-tanah kehutanan, perkebunan, pertambangan,
pengairan, kelautan dan lain-lainnya. Pendek kata, semua sumber-sumber agraria.
Kedua, program land reform itu harus disertai program-program penunjangnya
seperti, penyuluhan dan pendidikan tentang teknologi produksi, program
perkreditan, pemasaran dan lain sebagainya, Singkatnya, Reforma Agraria adalah
Land Reform plus program penunjang. Memang, intinya adalah “Land Reform”.
3. Tujuan:
       • Tujuan utamanya secara makro adalah mengubah struktur masyarakat, dari
         susunan masyarakat warisan stelsel feodalisme dan kolonialisme menjadi
         susunan masyarakat yang lebh adil dan merata.
       • Secara mikro tujuannya adalah agar sedapat mungkin semua (atau sebagian
         besar) rakyat mempunyai asset produksi sehingga lebih produktif, dan
          pengangguran dapat diperkecil.
4. Reforma Agraria yang “genuine” (sejati) adalah
       a. Sifatnya “drastic” (tegas), “fixed in time” (waktunya pasti) (menurut
           Christodoulou, 1990),
       b. Status program itu “Ad Hock (khusus) menurut (Peter Dorner, 1972),
       c. Proses operasinya “rapid” (cepat) (menurut Ellias Tuma, 1965).
5. Pada tingkat nasional harus ada sebuah Badan Otorita Reforma Agraria (BORA),
yang hanya bertanggung jawab kepada Presiden. Kewenangan dan tugas BORA
adalah
       a. Mengkordinir semua sektor,
       b. Mempercepat proses
       c. Menangani konflik.
6. Prinsip-prinsip utama yang harus dipegang:
       a. Tanah untuk mereka yang benar-benar mengerjakannya (penggarap),
       b. Tanah tidak dijadikan komoditi komersial, yaitu tidak boleh dijadikan barang
           dagangan (jual-beli yang semata-mata untuk mencari keuntungan),
       c. Tanah mempunyai fungsi sosial.
7. Semuanya itu perlu dipayungi oleh payung hukum yang mewadahi semua aturan-aturan sektoral. Artinya, semua Undang-undang sektoral (Pertanian, Kehutanan, Perkebunan, Pertambangan, Pengairan, dan lain-lainnya) seharusnya merujuk dan berada pada koridor Undang-Undang payung itu. Sebelum Orde Baru, UndangUndang payung ini adalah Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Tahun 1960, beserta berbagai undang-undang turunannya.
8. Landasan Filosofi UUPA 1960 adalah neo-populis (bukan kapitalis, bukan
komunis). Atas dasar landasan ini, maka luas pemilikan/penguasaan tanah dibatasi.
UU No. 56/1960 (yang secara popular dikenal sebagai UU Land Reform)
menetapkan batas-batas luas maksimum dan batas luas minimum.
9. Untuk uraian yang lebih lengkap, lihat buku Gunawan Wiradi, Reforma Agraria:
Perjalanan yang Belum Berakhir, Yogyakarta: Insist press, Konsorsium Pembaruan
Agraria (KPA), dan Pustaka Pelajar, 2000.

III. Operasionalisasi dan Tahapannya
1. Setiap negara tentu saja mempunyai cara pandang sendiri-sendiri, karena
kondisinya memang berbeda-beda. Oleh karena itu, dalam hal reforma agraria,
maka landasan filosofinya, modelnya, “grand design”nya (rancangan besar), dan
pola implementasinya pelaksanaannya juga berbeda-beda.
2. Di Indonesia, dalam pelaksanaan program Land Reform tahun 1960-an, prioritas
pertama ditujukan baru kepada penataan tanah-tanah pertanian, yaitu
melaksanakan ketentuan batas maksimum luas penguasaan tanah pertanian, dan
melakukan redistribusi (pembagian ulang).
3. Dilihat dari segi teknis operasional, walaupun di berbagai negara model reforma
agraria itu berbeda-beda, namun tahapan awalnya selalu sama, yaitu “regstrasi
tanah”. Tujuannya adalah untuk memperoleh “peta” struktur penguasaan tanah.
(Siapa menguasai berapa; berapa persen milik penguasa, menguasai berapa persen
luas tanah yang ada). Strukturnya timpang atau tidak. Bukan untuk memberi
sertifikat ! Sertifikasi adalah program ikutan, yaitu, setelah redistribusi dilakukan,
barulah sertifikasi dilaksanakan.

3.    Konsep Umum Reforma Agraria
I. Pengertian Istilah Agraria
Sekarang ini, masih banyak orang yang mengasosiasikan istilah “agraria” dengan
“pertanian” saja, bahkan lebih sempit lagi, hanya sebatas “tanah pertanian”. Ini merupakan salah tafsir (Fallacy). Celakanya, salah tafsir ini lalu menjadi “salah kaprah” terutama sejak Orde Baru.
Jika kita lacak sejarahnya, sejak zaman Romawi Kuno – karena dari sanalah asal muasalnya- maka kita memperoleh pemahaman yang lebih baik.
• Secara estimologi (ilmu asal-usul kata), istilah “agraria” berasal dari Bahasa
Latin, “Ager”, yang artinya (a) lapangan; (b) pedusunan (sebagai lawan
perkotaan); (c) wilayah; (d) tanah negara.
• Saudara kembar dari istilah tersebut adalah: “agger” (dengan dua huruf ‘g’), yang
artinya: (a) tanggul penahan; (b) pematang; (c) tanggul sungai; (d) jalan tambak;
(e) reruntuhan tanah; (f) bukit (Lihat, Prent, et al, 1969; juga World Bank
Dictionary, 1982).
       Dari pengertian di atas, tampak jelas bahwa yang dicakup oleh istilah “agraria” itu
bukan sekedar “tanah” atau “pertanian” saja. Kata-kata “pedusunan”,”bukit”,”wilayah”, dan lain-lain itu jelas menunjukan arti yang lebih luas, karena di dalamnya tercakup segala sesuatu yang terwadahi olehnya.    “Pedusunan”, misalnya, di situ ada tumbuhtumbuhan, ada air, ada sungai, mungkin juga ada tambang, ada hewan, dan ada masyarakat manusia!
       Semua arti tersebut diatas memberi kesan bahwa tekananya memang pada “tanah”, justru karena “tanah” itu mewadahi semuanya. Pada masa itu, konsep-konsep tentang “lingkungan”, belum dikenal. Kegiatan utama manusia saat itu adalah berburu di hutan, menggembalakan ternak, ataupun bertani, untuk menghasilkan pangan.
       Agar tidak berhenti pada penjelasan asal-usul kata (estimologi), ada baiknya kita
tinjau sepintas sejarah mengenai gagasan tentang “pembaruan” dan penggunaan istilah
“agraria” dalam konteks pembaruan itu.
       Gagasan mengenai penataan pembagian wilayah, diperkirakan sudah terjadi
ribuan tahun sebelum Masehi. Bahkan buku Levictus dalam Kitab Perjanjian Lama
menggambarkan adanya redistribusi penguasaan tanah setiap 50 tahun sekali (Lihat, R. King 1977: 28; J. Powelson, 1988: 5-52; R. Prosterman, et al, 1990:3).

       Namun selanjutnya yang diterima dan disepakati sebagai fakta sejarah oleh para sejarahwan adalah bahwa apa yang sekarang kita sebut dengan istilah “land reform” itu, pertama kali terjadi di Yunani Kuno, di masa pemerintahan Solon, 594 tahun Sebelum Masehi.
       Undang-undang Solon ini tentu saja tidak memakai istilah “agraria”, karena Bahasa Yunani bukanlah bahasa Latin. Undang-undang tersebut dinamai “Seisachtheia”, yang artinya “mengocok beban”. Beban itu mencakup berbagai hubungan yang tidak serasi (tidak adil), antara pemerintah dengan pemerintah dengan pemegang kuasa wilayah; antara penguasa wilayah dengan pengguna bagian-bagian wilayah; antara pengguna tanah dengan penggarap; antara pemlik ternak dengan penggembala ternak; dan lain sebagainya.

Hubungan yang tidak adil itu mencakup masalah bagi-hasil, masalah pajak, masalah hubungan antara penguasa tanah dengan budak, dan lain-lainnya. Demikian sejarah agraria yang terjadi di Yunani.
       Pada zaman Romawi Kuno, dikenal adanya beberapa kali penetapan undang-undang agraria pada waktu yang berbeda-beda. Gambaran ringkasnya kurang lebih
sebagai berikut.
       Kota Romawi berdiri pada 753 Sebelum Masehi, tetapi “Republik Romawi” berdiri 510 tahun Sebelum Masehi. Rentang waktu sampai dengan jatuhnya Republik pada 27 tahun Sebelum Masehi, merupakan bagian pertama dari zaman “Romawi Kuno” –yang berlanjut ke bagian kedua: zaman Kekaisaran Roma. Bagian pertama itulah yang menjadi rujukan kita.
       Ketika Roma belum berkembang, seluruh wilayah negara itu dianggap sebagai
“milik umum” (public property) yang tak di bagi-bagi. Setiap warga negara berhak untuk memanfaatkannya. Akan tetapi lama-kelamaan, para “bangsawan” keturunan para pendiri negara memperoleh hak turun-temurun atas bagian wilayah yang memang telah mereka manfaatkan. Para Bangsawan ini disebut patricia.
       Melalui berbagai penaklukan wilayah lain, Republik Romawi berkembang.
Wilayah negara bertambah luas. Namun, di lain pihak, timbul kelas sosial baru yang
disebut plebian, yaitu warga negara baru yang bukan keturunan warga asli. Kaum Plebian juga membutuhkan sumber penghidupan, khususnya tanah. Maka lahirlah untuk pertama kali Undang-Undang Agraria (Leges Agrariae), 489 Sebelum Masehi. Undang-unang ini muncul atas prakarsa seorang anggota “konsul”, bernama Spurius Cassius.
       Namun Undang-Undang ini ternyata macet, karena di tentang keras oleh sebagian besar bangsawan. Kira-kira 20 tahun kemudian, lahirlah undang-undang baru yang lebih dikenal sebagai Undang-undang Licinius, sesuai dengan nama pencetusnya, Yaitu Licinius Stolo. Setelah rancangan Undang-undangnya (RUU) mengalami perdebatan selama 5 tahun, akhirnya RUU ini diterima dan ditetapkan pada tahun 367 Sebelum Masehi.
       Inti UU Licinius adalah bahwa setiap warga negara Romawi diberi hak untuk
“memanfaatkan” sebagian dari wilayah negara (burger gerechtigd zou zijn gebruik temaken van een deel van de nog niet toegewezen staatsdomeinen). Namun dibatasi bahwa setiap orang hanya memperoleh bagian tidak lebih dari “500 iugera” (1 iugerum = ¼ hektar). Dari batasan ini saja sudah jelas bahwa hamparan sekitar 125 hektar itu tentu bukan berupa satuan usaha tani saja, melainkan bisa terdiri dari areal hutan untuk berburu, padang penggembalaan, dan lain-lain.
       Undang-undang Licinius ini pun macet juga karena berbagai sebab. Peperangan
yang terjadi silih berganti (dengan Perancis, Yunani dan lainnya) merupakan kesempatan, bukan saja bagi para patrician dan orang kaya, tetapi juga bagi tentara dan veteran untuk menguasai tanah-tanah, melebihi batas “500 iugera”. Terjadilah proses akumulasi penguasaan wilayah.
       Setelah lebih kurang 200 tahun kemudian, UU Licinius tersebut seolah-olah
masuk “peti-es”. Maka seorang anggota parlemen Tiberius Gracchus, berhasil menggolkan UU Agraria yang baru (Lex Agraria). Inti UU ini adalah menyelaraskan kembali ketentuan-ketentuan Licinius, yakni batas maksimum “500 iugera” diteguhkan kembali.
       Selain itu, ada tambahan bahwa setiap anak laki-laki dalam keluarga diperkenankan menguasai “250 iugera”, asalkan dalam satu keluarga tidak menguasai lebih dari “1000 iugera”. (Lihat juga Russel King, 1977, op. cit).
       Undang-undang ini pun macet, bahkan Tiberius lalu dibunuh. Sepuluh tahun
kemudian, adiknya Gaius Gracchus, mencoba meneruskan langkah kakaknya. Dia pun mengalami nasib yang sama: dibunuh !
       Demikian, uraian sejarah ringkas agraria. Uraian sejarah itu berupaya menunjukan beberapa hal, sebagai berikut:
       1. Makna “agraria” bukanlah sebatas “tanah” (kulit bumi), juga bukan sebatas
           “pertanian”, melainkan “wilayah” yang mewadahi semuanya.
       2. Para pendiri Republik Indonesia dan para perumus UU PA-1960 sudah
           mempunyai “pandangan ke masa depan” (foresight) yang jauh (karena       beliau-beliau itu pada umumnya belajar sejarah dan perjalanan sejarah), sehingga
yang hendak diatur oleh UUPA itu bukan sebatas tanah tetapi “agraria”.
       3. Pasal 1 (ayat 1 sampai ayat 5) UUPA 1960 jelas sekali rumusannya: “Bumi, air,
           dan ruang angkasa serta kekayaan yang terkandung di dalamnya...! “inilah
           “agraria”! selain permukaan bumi, juga tubuh bumi di bawahnya (ayat 4); juga
            yang berada di bawah air. Dalam pengertian air, termasuk laut (ayat 5). Yang
            dimaksud ruang angkasa ialah ruang di atas bumi dan ruang di atas air (ayat 6).
            Demikian pula Pasal 4 ayat 2.
       4. Atas dasar pemahaman di atas, maka istilah-istilah “sumber daya alam”,
           lingkungan”, “tata ruang” (dan lain-lainnya), semua itu pada hakekatnya
           hanyalah istilah-istilah baru untuk unsur-unsur lama yang sudah tercantum
           dalam UUPA.
       5. Pemahaman dari semua itu adalah bahwa semua undang-undang sektoral itu
           seharusnya tunduk kepada atau di bawah payung UUPA 1960.
       6. Istilah “sumber daya” itu sendiri mengandung bias pemikiran ekonomi, bahwa
           “daya” itu harus dimanfaatkan. Alam itu harus dieksploitir dengan prinsip
           ekonomi: “dengan korbanan sedikit mungkin, dapat untung sebesar mungkin”.
Bahkan, karena manusia ini bagian dari alam, maka manusia pun disebut
sebagai “sumber daya”, yang karena tu harus di eksploitir sebagai “faktor”
produksi. Inilah latar belakang terjadinya gejala yang berlangsung secara
sejarah I’exploitation de I’homme par I’homme (eksploitasi manusia oleh
manusia). Inilah juga yang ditentang oleh UUPA, antara lain melalui pasal 10
ayat 1; pasal 13 ayat 2 dan ayat 3; serta pasal 41 ayat 3.
       7. Dengan memahami itu semua, jika memang kita sudah benar-benar
           mempunyai komitmen politik untuk mengagendakan reforma agraria, maka
           agar memperoleh landasan hukum yang kuat, agenda tersebut harus berupa
           “amanat” MPR dalam bentuk ketetapan MPR, dan seharusnya hanya satu TAP
           yaitu TAP tentang “Agraria” (Lepas dari masalah apakah UUPA-1960 akan
            dipertahankan sebagaimana adanya, ataukah akan disempurnakan).

II. Konsep Umum Reforma Agraria
1. Sebelum Perang Dunia ke-II, bahkan sampai dekade 1960-an, pembaruan agraria
dikenal dengan istilah “Land Reform”.
2. “Land Reform” yang pertama kali di dunia, secara resmi tercatat dalam sejarah
adalah terjadi di Yunani Kuno 594 tahun sebelum Masehi. Jadi umurnya sudah
lebih dari 2500 tahun.
3. Hakekat maknanya adalah
Penataan kembali (atau pembaruan) struktur pemilikan, penguasaan dan
penggunaan tanah/wilayah, demi kepentngan petani kecil, penyakap dan buruh
tani tak bertanah”. Prisnsipnya: Tanah untuk penggarap!
4. Dalam perjalanan sejarah yang panjang itu, konsep tersebut memang sedikitsedikit berkembang dan berubah sesuai dengan perubahan zaman dan kondisinya.
Misalnya, dengan tumbuhnya banyak kota dan berkembangnya perkotaan, maka
kota-kota pun perlu di tata.
5. Di lain pihak, pengalaman “land reform” yang hanya berupa “redistribusi”
(pembagian kembali) tanah ternyata kurang berhasil. Kegagalan ini, misalnya,
karena buruh tani yang memperoleh tanah, banyak yang tidak mampu
mengusahakan sendiri tanahnya karena kekurangan modal, kurang keterampilan,
dan sebagainya. Akhirnya, si petani menjual tanahnya.
6. Berdasarkan pengalaman sejarah yang panjang itu, dan di berbagai negara, maka
sekarang disadari bahwa “land reform” itu perlu di sertai dengan program-program
penunjangnya. Program penunjang itu antara lain, perkreditan, penyediaan sarana
produksi, pendidikan dan lain-lain. “Land reform” plus berbagai penunjang itulah
yang sekarang disebut dalam bahasa Spanyol: Reforma Agraria. Inti tujuannya
tetap sama, yaitu menolong rakyat kecil, mewujudkan keadilan, dan meniadakan
atau setidaknya mengurangi ketidakmerataan.
7. Di Indonesia, sekarang ini sudah ada TAP- MPR No. IX/2001 tentang Pembaruan
Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (disingkat TAP PA-PSDA). Namun
sejauh ini, masih tetap terjadi perdebatan di banyak kalangan, yang
mempertanyakan, apa perbedaan antara “Reforma Agraria” (RA) dan “Pengelolaan
Sumber Daya Alam (PSDA)”. Pertanyaan ini dapat dijawab sebagai berikut.
8. Dilihat dari obyeknya, atau sasaran materi yang digarapnya, substansinya, adalah
sama (bumi, ar dan seterusnya). PSDA bias ekonomi, RA bias sosial-politik.
Memang dalam sejarahnya yang panjang itu (ribuan tahun), sejak awal RA pada
hakekatnya merupakan kebijakan sosial-politik, bukan kebijakan ekonomi.
Barulah pada peralihan abad-19 ke abad- 20, terutama sejak terjadinya “Debat
Agraria” selama 35 tahun di Eropa (1895-1929), aspek ekonomi menjadi
pertimbangan penting dalam agenda RA. Walaupun sebelumnya, yaitu pada tahun
1880, Bulgaria –sebelum menjadi negara komunis- sudah melaksanakan RA
dengan sangat memperhatikan aspek ekonomi.
9. Jika demikian halnya, lantas apa yang bisa dibedakan? Perbedaanya terletak pada
kata “Reforma” dibandingkan dengan kata “Pengelolaan”.
a. Pengelolaan, mengandung intisari: ketertiban, kesinambungan dan
keberlanjutan.
b. Reforma (bahasa Spanyol), atau Reform (Bahasa Inggris), mengandung intisari:
“ketidaktertiban untuk sementara”, karena prosesnya memang “menata” ulang,
membongkar yang lama, menyususn yang baru. Oleh karena itu:
• Bentuknya adalah sebuah “operasi” (menurut istilah Christoulou, 1990);
• Sifatnya “Ad Hoc” (khusus) ( menurut istilah Peter Dorner, 1972)
• Proses “rapid” (cepat) (istilah Tuma, 1965)
Dengan demikian, program RA mempunyai batas waktu atau punya umur.
10. Jika demikian, dalam rangka mendorong keluarnya TAP-MPR, bagaimana
mengintegrasikan kedua pandangan tersebut di atas, manjadi satu TAP?
Pengintegrasiannya terletak pada landasan “tata-kelola”. “Kelola” tanpa “tata baru”
sama saja mempertahankan ‘status quo’. Sebaliknya, “tata baru” tanpa “kelola”,
tidak akan berkelanjutan. Jadi, “Tata-Kelola” dalam satu paket itulah sebenarnya
yang dimaksud dengan Reforma Agraria (dalam artinya yang “sejati”), seperti yang
pernah dilakukan di Bulgaria, seperti yang telah disinggung di atas.
11. Dari semua itu, secara tegas saya pribadi berpendapat bahwa semua undang-undang sektoral itu, “payung”-nya hanya satu yaitu: Undang-undang Agraria !

III. Tantangan yang Dihadapi
1. Sekalipun sudah ada landasan hukum yang berupa TAP MPR No. IX/2001, tetapi
sampai sekarang belum jelas tindak lanjutnya. Bahkan, mengingat bahwa salah
satu agenda sidang tahunan MPR 2003 lalu adalah meninjau ulang semua TAPMPR (termasuk TAP-TAP MPRS sebelum orde baru), sempat ada kemungkinan
TAP-MPR No. IX/2001 itu dicabut. Syukurlah hal itu tidak terjadi.
2. Tantangan yang dihadapi oleh gerakan tani dan gerakan reforma agraria
sesungguhnya sangat berat, ibarat “tembok besar”. Mengapa? Karena, terutama
sejak Orde Baru, para petinggi nasional kita –sadar atau tidak sadar- sudah
terlanjur terseret ke dalam pemikiran neo-liberal, dengan masuk ke dalam
komitmen-komitmen politik dan ekonomi internasional seperti GATT/ WTO/
AFTA/ APEC/ AoA, dan sejenisnya. Kita terjebak ke dalam arus itu “agama” pasar
bebas.
3. Idiologi neo-liberalisme yang mendewakan pasar bebas mengambil prinsip: (a)
perdagangan bebas; (b) tenaga kerja; (c) investasi bebas; (d) modal bebas; dan (e)
persaingan bebas. Semua ini pada hakekatnya menggerogoti kedaulatan Negara.
Kata kunci yang menyakitkan hati adalah

“Ketimpangan (ketidakmerataan) adalah Rahmat Tuhan!! Orang miskin, itu
salahnya sendiri” --Pidato Perdana Menteri Inggris Margaret Thatcher—

4. Akibat-akibat dari serbuan cara berpikir neo-liberal itu adalah tanah harus
dijadikan komoditi (barang dagangan). Karena serba bebas, maka dagang tanah
pun harus bebas. Itulah sebabnya para penganut neo-liberalisme mati-matian
berusaha mengubah UUD 1945, agar dapat menghapuskan peran negara. Padahal
Reforma Agraria memang memerlukan dua kekuatan yang saling menunjang,
yaitu kemauan rakyat, dan kekuasaan negara yang melindungi rakyat.
5. Oleh karena itu, menghadapi tantangan seperti itu, modal awal yang harus
dibangun adalah konsolidasi (merapatkan barisan) kekuatan rakyat, agar tak larut
ke dalam arus tersebut.

3. Land Reform di Indonesia
I. Pengantar
Pengertian reforma agraria sudah dijelaskan secara umum pada bab sebelumnya.
Pada bab ini akan diuraikan secara ringkas:
• Land Reform yang pernah diusahakan pada masa Pemerintahan Bung Karno.
Upaya ini kemudian dihentikan oleh pemerintah orde baru.
• Prospek land reform di masa yang akan datang
II. Land Reform Indonesia Tahun 1960
1. Cita-cita pendiri Republik kita ini, cita-cita perjuangan kemerdekaan Indonesia.
cita-cita revolusi Indonesia adalah
“mengubah susunan masyarakat, yaitu dari struktur masyarakat warisan stelsel
feodalisme dan kolonialisme menjadi susunan masyarakat yang lebih merata,
demokratis, adil dan sejahtera”.
Itulah cita-citanya! Jadi, bukan sekedar kemerdekaan politik dalam arti
mempunyai pemerintahan bangsa sendiri. Sebab walaupun punya pemerintahan
oleh bangsa sendiri, tetapi jika ternyata justru menindas rakyatnya sendiri, apa
gunanya? Memang, tanpa kemerdekaan politik terlebih dahulu, secara teori kita
akan sulit untuk mengubah susunan masyarakat itu. Jadi kemerdekaan barulah
“sasaran-antara”, atau menurut perkataan Bung Karno, kemerdekaan adalah
“jembatan-emas”. Di seberang jembatan itulah kita berusaha membangun
masyarakat baru yang bebas dari penindasan manusia oleh manusia”. Itulah
sebabnya, walaupun sudah merdeka, Bung Karno mengatakan bahwa “revolusi
belum selesai!” Karena, kita belum berhasil mengubah masyarakat. Bahkan selama
orde baru ciri penindasan itu semakin nyata, melebihi di zaman kolonial.
2. Bagi Indonesia, yang masyarakatnya berciri agraris, maka untuk mencapai citacita tersebut di atas, caranya adalah dengan melakukan perombakan (penataan
kembali) susunan pemilikan, penguasaan dan penggunaan sumber-sumber agraria
khususnya tanah, agar lebih adil dan merata, demi kepentingan rakyat kecil pada
umumnya. Inilah “land reform”. Program perombakan ini, disertai dengan
program-program penunjangnya, seperti pendidikan, perkreditan, pemasaran, dan
lain-lain- yang dalam bahasa Spanyol disebut “Reforma Agraria”.
3. Sudah sejak awal, yaitu segera setelah Proklamasi Kemerdekaan 1945. Para
pemimpin mulai mengupayakan untuk melakukan RA dengan cara merumuskan
undang-undang agraria baru, mengganti UU Agraria Kolonial 1870. Namun upaya
itu terpaksa mengalami proses panjang selama 12 tahun. Akhirnya lahirlah
Undang-undang Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960. Proses panjang ini disebabkan
oleh beberapa hal:
a. Periode 1945-1950 adalah masa revolusi fisik. Perang dan damai silih
berganti, sehingga kerja panitia penyusunan undang-undang menjadi
tersendat-sendat.
b. Periode 1950-1960, sekalipun relatif adalah masa damai, namun gejolak
politik masih juga silih berrganti, sehingga kabinet pemerintah pun jatuh
bangun. Panitia Agraria pun menjadi berganti-ganti: Panitia Agraria Yogya
1948; Panitia Agraria Jakarta 1952, Panitia Suwahyo 1956; Panitia Sunaryo
1958; dan Rancangan Sadjarwo 1960.
c. Partai-partai besar dalam DPR (Dewan Perwakilan Rakyat) berbeda-beda
pandangannya mengenai agraria, sehingga titik temu atau kompromi sulit
dicapai.
4. Kondisi tersebut jauh hari sudah diantisipasi oleh para pemimpin Indonesia. maka
masalah agraria tidak ditangani secara gegabah, melainkan sangat serius dan hatihati. Ada dua hal yang dianggap masalah mendasar, yaitu soal keuangan dan soal
agraria. Itulah sebabnya, dalam sejarah kita hanya dua hal itulah yang
penyusunan “Undang-undang Pokok”-nya tidak ditangani oleh Komisi ataupun
Pansus DPR, melainkan oleh “Panitia Negara”.
5. Sekalipun pimpinan panitia tersebut berganti-ganti seiring dengan jatuhbangunnya kabinet, namun pakar-pakar yang menjadi anggotanya tetap sama.
Mereka inilah yang secara terus-menerus mengembangkan pemikiran.
Singkatnya, lahirnya UU-PA 1960 bukanlah sembarangan, melainkan melalui
perdebatan panjang. Tidak seperti berbagai undang-undang di masa Orde Baru
yang disusun melalui sistem “proyek”, sekali jadi.
6. Mengingat bahwa masalah agraria adalah masalah yang sangat rumit dan
mendasar, maka meskipun UU-PA baru tersusun tahun 1960, tetapi sejak awal
kemerdekaan, pemerintah RI sudah melakukan langkah-langkah pendahuluan,
yaitu sekaligus sebagai langkah percobaan, dalam skala kecil. Tindakan ini, tanpa
mengalami banyak kesulitan, memperoleh persetujuan badan legislatif, karena
mereka yang mempunyai vested interest (kepentingan) dalam susunan yang lama
tidak mendapat dukungan dari partai politik besar yang mana pun (lihat, Selo
Soemardjan, 1962).
7. Ada empat langkah pendahuluan (Cf. Selo Soemardjan, 1962; Ibid) yang dapat
disebut disini, yaitu
a. Tahun 1946, saat belum ada setahun Indonesia merdeka. Upaya yang
dilakukan adalah menghapuskan lembaga “desa perdikan”, yaitu
menghapuskan hak-hak istimewa yang sampai saat itu dimiliki oleh
penguasa desa perdikan beserta keluarganya secara turun-menurun.
Melalui Undang-undang No. 13/1946, setelah dari tanah mereka yang
relatif luas-luas, dibagikan kembali kepada para penggarap, petani kecil,
dan buruh tani. Ganti rugi diberikan dalam bentuk uang bulanan. Inilah
contoh land reform terbatas, skala kecil, khususnya di daerah Banyumas,
Jawa Tengah.
b. Tahun 1948, ditetapkan Undang-undang Darurat No. 13/1948, yang
menetapkan bahwa semua tanah yang sebelumnya dikuasai oleh kira-kira
40 perusahaan gula Belanda di Kesultanan Yogyakarta dan Surakarta,
disediakan untuk petani Indonesia. Hal ini mengakhiri persaingan
mengenai penguasaan tanah dan air, yang tidak seimbang antara
perusahaan gula yang besar dan kuat dan petani yang tidak terorganisir.
c. Tahun 1958, sebenarnya, sejak tahun 1945, Pemerintah RI sudah berusaha
untuk membeli kembali tanah-tanah partikelir yang sampai saat itu
dikuasai oleh tuan-tuan tanah bangsa asing. Namun proses negosiasinya
berjalan sangat lamban. Oleh karena itu, maka ditetapkan Undang-undang
No. 1/1958, yang menghapuskan semua tanah-tanah partikelir. Semua hakhak yang istimewa yang sebelumnya dipegang oleh tuan-tuan tanah
diambil alih oleh pemerintah. Proses likuidasi ini selesai sekitar tahun
1962.
d. Tahun 1960, sekitar setengah tahun sebelum ditetapkannya UUPA (24
September 1960), telah ditetapkan lebih dulu Undang-Undang Perjanjian
Bagi Hasil (UUPBH), yaitu UU No. 2/1960. Isi UUPBH ini mengandung
tiga pokok utama:
• “Kepastian penyakapan” (Security of tenancy) yang tercermin
dalam pasal 4 dan 5,
• Demokrasi, yang tercermin dalam pasal 7,
• Akomodasi dan pengakuan terhadap ketentuan adat (Pasal 7 ayat1).
Demikianlah beberapa langkah pendahuluan. Ada yang berpendapat bahwa
UUPBH itu bukan lagi langkah pendahuluan, karena sudah diberlakukan langsung
secara nasional. UUPBH adalah “reform” dalam hal penyakapan (tenancy reform).
8. Apa yang dikenal sebagai UUPA 1960, judul aslinya adalah UU No. 5/1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Jadi, isinya baru berupa prinspprinsip dasar, Karena itu, berbagai ketentuan di dalamnya, sedianya akan
dijabarkan lebih lanjut dalam berbagai Undang-Undang khusus. Salah satu
penjabaran itu adalah UU No. 56/1960 –yang semula berupa PP pengganti UU –
tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, yang kemudian secara salah kaprah
dikenal sebagai UU Land Reform.
Atas dasar pertimbangan keadaan saat itu, masalah pertanian rakyat inilah
yang diprioritaskan. Tanah-tanah yang melebihi batas maksimum diambil (dengan
ganti rugi) oleh pemerintah, lalu didistribusikan kepada rakyat (penggarap,
tunakisma). Prinsip-prinsip dasar yang lain belum sempat tergarap, keburu
pemerintah lama digulingkan oleh Orde Baru. Gerakan Land Reform lalu lenyap
dari peredaran bahkan ditabukan.
9. Pelaksanaan Land Reform tersebut mulai dilancarkan oleh pemerintah sejak 24
September 1961, dengan pertama-tama membentuk panitia-panitia di ketiga
tingkat daerah otonomi, untuk melakukan pendaftaran milik tanah yang melebihi
maksimum, serta tanah-tanah guntai (absentee). Langkah ini saat itu baru
meliputi Pulau Jawa, Bali, Sulawesi dan Kepulauan Nusa Tenggara. Secara
keseluruhan daerah tersebut, terdapat sekitar 27.000 pemilik sawah yahg
miliknya melebihi batas maksimum. Jumlah luas kelebihan itu semuanya ada
sekitar satu juta hektar, yang kemudian akan didistribusikan kepada rakyat tani
kecil yang membutuhkannya.
Bagaimana proses selanjutnya, tidak begitu mudah untuk
menggambarkannya. Data yang akurat sukar diperoleh. Sejak berkuasanya
Pemerintahan Orde Baru, fungsi instansi agraria di jungkir balikan, sehingga
pendataannya terbengkalai dan data yang ada tentang gerakan land reform
menjadi kurang bisa dipercaya.
10. Karena pengertian masyarakat yang keliru bahwa land reform adalah
mendistribusikan tanah, maka timbul pertanyaan, “tanah siapa dan tanah apa
yang di bagi-bagi?” Maka timbul istilah “tanah obyek land reform”. Sebenarnya
dalam arti yang benar, “obyek reform” adalah semuanya seperti tanah hutan,
tanah perkebunan, dan lain-lain. Semua itu di tata ulang peruntukannya. Jadi,
tidak melulu pengertiannya harus didistribusikan, tetapi di”redistribusi”. Artinya,
diserasikan, agar rakyat memperoleh hak secara relatif merata dan adil.
11. Tetapi jika kita terima dulu pemahaman yang salah kaprah tersebut di atas, maka
menurut hukum yang ada), tanah “obyek land reform” itu, pada tahap pertama
terdiri dari tiga macam, yaitu (a) tanah kelebihan; (b) tanah guntai dan bekas
tanah partikelir; dan (c) bekas tanah swapraja yang diambil oleh pemerintah.

III. Bagaimana Prospeknya ke Masa Depan
1. Di masa kekuasaan Orde Baru selama 32 tahun, jangankan pelaksanaan land
reform, wacana (pemahaman) tentang land reform pun ditekan dan dimatikan
dengan menempelkan stigma-stigma (cap atau tuduhan) tertentu. Masalah
agraria ditata bukan untuk kepentingan rakyat banyak, tetapi untuk
memfasilitasi modal asing. Akibatnya, sekarang ini, masalah agraria sudah
terlanjur begitu ruwet sehingga sulit unti mengatasinya.
2. Dengan tuduhan Orde Baru –tetapi apa betul Orde Baru sudah tumbang? –
gagasan land reform muncul kembali dan bahkan di tahun 2001 lahir TAP MPR
No. IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Ini
kemudian baru ditindaklanjuti dengan Keppres No. 34/2003, yang isinya
memberi mandat kepada BPN (Badan Pertanahan Nasional) untuk melakukan
“penyempurnaan” terhadap UUPA 1960.
3. Prospek atau masa depan pembaruan agraria yang merakyat masih suram.
Perjuangan masih panjang, karena berbagai hambatan kuat menghadang.
Hambatan-hambatan itu antara lain:
a. Para petinggi atau elit nasional generasi sekarang ini tidak atau belum
memahami benar masalah agraria. Ini merupakan produk pendidikan Orde
Baru.
b. Akibatnya, belum terasa ada kemauan (komitmen) politik yang nyata
untuk melaksanakan pembaruan agraria yang sejati. Rancangan Undang-Undang (RUU) Agraria sebagai pelaksanaan Keppres No. 34/2003 ternyata
bukan “menyempurnakan” tetapi malah “mengubah” UUPA 1960.
c. Sikap pemerintah, bagaimanapun juga sudah terlanjur terkait erat dengan
berbagai warisan Orde Baru, seperti beratnya hutang luar negeri,
keterikatan dengan kesepakatan-kesepakatan internasional dalam konteks
globalisasi neo-liberal, dan pikiran-pikiran neo-liberal yang mendominasi
cara berpikir para elite ekonomi.
d. Di lain pihak, organisasi rakyat masih sangat lemah. Mudah dibujuk,
mudah dibelokan, mudah di adu-domba. Kesadaran mengenai posisi
tawarnya masih sangat rendah. (Hal ini tercermin dari Pemilihan umum
yang lalu).
4. Mengingat hal-hal tersebut di atas, lantas apa yang harus dilakukan? Sudah jelas,
organisasi rakyat perlu diperkuat. Diperkuat dalam berbagai hal! Bukan hal yang
mudah, tetapi harus dilakukan.
5. Salah satu kekuatan organisasi adalah Penguasaan Informasi. Inilah yang secara
teoritis dapat meningkatkan posisi-tawar organisasi tersebut. Namun perlu
dicatat, penguasaan informasi tanpa kesadaran tentang posisi-tawar itu sendiri, ya
hampir tak ada artinya.
6. Salah satu cara penguasaan informasi adalah dengan aktif mengumpulkan
informasi, atau melakukan “pendataan” (soal teknis mengenai hal ini, dapat
dipelajari bersama-sama).

PERTANYAAN

·        Tulis hal-hal yang belum saudara pahami akan tulisan Gunawan Wiradi ini.

·        Bandingkan pendapat Gunawan Wiradi dengan Maria Sumardjono.

·        Apa kesimpulan saudara dari tulisan Gunawan Wiradi ini.